Nuova soglia per l’esclusione dagli appalti in caso di irregolarità fiscali non definitive

Accelerare le tempistiche delle gare pubbliche, snellirne i profili burocratici e garantirne al contempo la regolarità fiscale, nonché rendere più facili le attività di consulenza per professionisti e associazioni: questi sono alcuni degli obiettivi del disegno di Legge europea 2019-2020 recante “Disposizioni per l’adempimento degli obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea”, il cui articolo 8 contiene “Disposizioni in materia di contratti pubblici. Procedura di infrazione n. 2018/2273)”, approvato di recente dal Senato.

Come noto, ai sensi dell’articolo 30 della legge n. 234/2012 ogni anno il Governo presenta (insieme al disegno di legge di delegazione europea), un “disegno di legge europea”, al fine di assicurare il periodico adeguamento dell’ordinamento nazionale all’ordinamento dell’UE.

Nello specifico, la legge di delegazione europea e la legge europea sono i due strumenti con cui l’ordinamento nazionale italiano si adegua all’ordinamento dell’Unione europea:

– la prima fornisce all’esecutivo le deleghe necessarie per includere nuove direttive europee nell’ordinamento nazionale;

– la seconda contiene norme di diretta attuazione che possono modificare o abrogare leggi statali in contrasto con le vigenti norme Ue.

In particolare, la legge europea agisce sulle leggi italiane che sono oggetto di procedure di infrazione o di sentenze della Corte di Giustizia europea. Inoltre, può disporre la piena applicazione di atti legislativi comunitari e di trattati internazionali conclusi dall’Ue.

Come anticipato, la principale finalità della Legge europea 2019-2020, nel settore dei contratti pubblici, è anzitutto quella di chiudere la procedura di infrazione n. 2018/2273, avviata tre anni fa e tuttora pendente. La Commissione europea aveva infatti inviato una lettera di costituzione in mora nell’ambito della richiamata procedura di infrazione, con la quale aveva contestato all’Italia l’incompatibilità di alcune disposizioni dell’ordinamento interno in materia di contratti pubblici rispetto a quanto disposto dalle direttive europee relative alle concessioni (direttiva 2014/23), agli appalti pubblici nei settori ordinari (direttiva 2014/24) e agli appalti pubblici nei settori speciali (direttiva 2014/25). In seguito, la Commissione europea ha indirizzato all’Esecutivo una lettera di costituzione in mora, rilevando i problemi di conformità sollevati in precedenza non ancora risolti e individuando ulteriori disposizioni della legislazione italiana non conformi alle citate direttive.

Le novità

Con la Legge europea 2019-2020 si intende, quindi, eliminare alcune delle procedure di infrazione aperte a carico dell’Italia che attualmente ammontano a 97 (62 per violazione del diritto dell’Unione e 35 per mancato recepimento di direttive).

Il citato provvedimento apporta una serie di modifiche al Codice dei contratti pubblici (decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50). Anzitutto, con l’inserimento del principio di non discriminazione tra gli operatori economici per l’affidamento dei servizi di architettura e ingegneria, sono ammessi a partecipare alle gare anche nuovi soggetti professionali attualmente esclusi, come fondazioni, Onlus e altre realtà.

Inoltre, è stata accolta un’importante istanza di modifica sulla regolarità fiscale negli appalti, di cui all’art. 80 del Codice appalti.

In precedenza la richiamata norma ha comportato notevoli appesantimenti dal punto di vista burocratico nell’ambito degli appalti dovuti alle ripetute richieste di chiarimento da parte soprattutto delle stazioni appaltanti. Sul punto si registrano, infatti, numerosi tentativi di modificare la menzionata disposizione, tuttavia, sinora le istanze degli operatori sono state disattese.

In particolare, non era adeguatamente delimitata la corretta definizione normativa degli “obblighi di pagamento”. Tutta la disciplina sul punto, infatti, ruota attorno a tale definizione, la quale, tuttavia, non era sufficientemente valorizzata nella norma. Vi era poi, il tema della soglia di “gravità”: se nella formulazione del decreto Semplificazioni 2020 tale soglia, mediante il rinvio all’art. 48-bis, D.P.R. n. 602/1973, coincideva con quella prevista per le violazioni definitive, vale a dire 5.000 euro (causa di esclusione obbligatoria), ora invece la proposta approvata elimina il riferimento a tale esigua soglia fissata per le irregolarità fiscali non definitivamente accertate rinviando ad un successivo provvedimento ministeriale, da emanarsi entro 60 giorni dall’entrata in vigore della legge, la determinazione di una nuova soglia d’ammontare che dovrà essere correlata al valore dell’appalto e comunque non inferiore a 35.000 euro, nonché la definizione delle modalità operative della nuova causa di esclusione.

Il provvedimento tornerà ora alla Camera dei Deputati per la terza, definitiva lettura.

In sintesi, cosa cambia con la legge Europea 2019-2020

Violazioni definitivamente accertate

Per quanto concerne le violazioni definitivamente accertate, in concreto nulla cambia. L’art. 80, comma 4, infatti, continua a prevedere:

– l’obbligo di esclusione per violazioni gravi e definitivamente accertate;

– una definizione di “gravità” che, per le violazioni fiscali, è pari a 5.000 euro;

– una definizione di “violazioni definitivamente accertate”, e cioè quelle contenute in sentenze o atti amministrativi non più soggetti ad impugnazione.

Violazioni non definitivamente accertate

Rilevanti modifiche, invece, si riscontrano per le violazioni “non definitivamente accertate”.

Anzitutto, è necessario rilevare che permane il carattere “facoltativo” dell’esclusione (l’operatore economico “può” essere escluso) e, del pari, rimane invariato il requisito secondo cui è la stazione appaltante che deve essere “a conoscenza e adeguatamente dimostrare” lo stato di inadempienza dell’operatore economico. Quest’ultimo elemento risulta particolarmente rilevante atteso che la norma non impone all’operatore economico di esibire alcunché alla stazione appaltante, nemmeno se è quest’ultima a richiederlo.

Come anticipato, la modifica più eclatante riguarda, invece, la soglia di gravità prevista per le violazioni non definitivamente accertate.

Se prima, infatti, tale soglia corrispondeva a quella prevista per le violazioni definitive (vale a dire 5.000 euro, in ragione del rinvio all’art. 48-bis, D.P.R. n. 602/1973), ora tale carattere di gravità dovrà essere stabilito “da un apposito decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, di concerto con il Ministro delle infrastrutture e della mobilità sostenibili e previo parere del Dipartimento per le politiche europee della Presidenza del Consiglio dei ministri, da emanare entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore delle disposizioni di cui al presente periodo, recante limiti e condizioni per l’operatività della causa di esclusione relativa a violazioni non definitivamente accertate che, in ogni caso, devono essere correlate al valore dell’appalto e comunque di importo non inferiore a 35.000 euro”.

Pertanto, poiché il decreto attuativo dovrà fissare i “limiti” all’operatività della norma, determinerà una soglia oltre la quale la violazione agli obblighi di pagamento dovrà considerarsi “grave”. Tale soglia, però, non potrà mai essere di importo inferiore a 35.000 euro.

È bene evidenziare che il richiamato decreto dovrà fissare, oltre ai “limiti”, anche le “condizioni” per l’operatività delle cause di esclusione inerenti alle violazioni non definitivamente accertate.

In tale contesto, dunque, appare necessario leggere secondo una prospettiva tecnico-tributaria il fatto che debbano sussistere violazioni agli “obblighi di pagamento”. A tal proposito, è opportuno ricordare che l’obbligo di pagamento non è affatto un’automatica conseguenza dell’emissione di un provvedimento non definitivo. Fino alla definitività di tale provvedimento, infatti, potrebbe non esservi alcun obbligo di pagamento se non nei limiti di quanto ritenuto esigibile sotto il profilo della riscossione a titolo provvisorio e di riscossione frazionata in pendenza di giudizio. Peraltro, si ricorda che anche in queste ipotesi, il contribuente avrebbe comunque a disposizione molti strumenti per sospendere l’obbligo di pagamento quali, ad esempio, la sospensione amministrativa o giudiziale o la sospensione ai sensi dell’art. 17-bis, D.Lgs. n. 546/1992.

In conclusione, il decreto attuativo potrà rappresentare un riferimento per gli operatori del settore e, in particolare, per le stazioni appaltanti al fine di consentire un’interpretazione corretta della norma ed evitare ingiustificate esclusioni.